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01、應對新時代需要的總規(guī)變革
國內總體規(guī)劃改革的探討由來已久，但始終是“只聽樓梯響，不見人下來”。真正的規(guī)劃改革發(fā)軔于中央頂層設計，還要從2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會議、尤其是習近平兩次北京考察發(fā)表的重要講話算起。此后，黨中央、國務院召開的一系列會議和下達文件，對城市規(guī)劃改革的要求和部署不斷深化。隨后，住建部出臺一系列規(guī)劃改革舉措，包括總體規(guī)劃改革的“五個一”要求。遍及全國的規(guī)劃改革正式拉開帷幕。
總體規(guī)劃從何改起？其實在2016年中共中央、國務院《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作若干意見》中，就城市規(guī)劃建設存在的問題已經講的很清楚：城市規(guī)劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠�？傮w規(guī)劃作為一座城市發(fā)展建設的總綱，改革的方向自然是要在上述方面進行加強。經過長期的規(guī)劃實踐，我認為總體規(guī)劃要扭轉被動局面，發(fā)揮出總體規(guī)劃的作用，應重視以下幾個視角的改革創(chuàng)新工作：
1、總體規(guī)劃本質上是一項地方政府工作，必須體現一級政府一級事權要求
這條看似普通的道理，在規(guī)劃編制和審查中卻往往被忽視，以至于總規(guī)在編制者那里被當作一項技術工作，在審查者那里成為巨細不分、職責不清、難以考核追責的燙手山芋。講真，不論是從編制和使用主體，還是從我國立法的角度，總規(guī)都是地方政府的一項事權。它具備如下特點：
必須從中央和省的要求出發(fā)，落實宏觀發(fā)展理念和戰(zhàn)略部署、目標管控；
其次，要體現地方執(zhí)政者的發(fā)展愿景，策劃和落實具體任務；
滿足公眾對美好生活的追求。
從這三個特點出發(fā)，編制、審批、督查三方應有各自關切的重點，而規(guī)劃內容也應體現出不同的側重和深度。就審查方而言，應把重點放在國家和省的發(fā)展理念、重大項目、敏感空間資源管控的貫徹落實，對地方政府事權范圍內的規(guī)劃事項則應松綁，而無需事無巨細、面面俱到。
2、從政府工作和審批角度出發(fā)，應區(qū)分城市研究與規(guī)劃政策的差異
作為政府工作，在實施中必須要做到“可執(zhí)行、可分解、可考核、可監(jiān)督”；從審批的角度，要求總規(guī)成果必須“可解讀、可批復”。但目前的總規(guī)成果大多達不到要求，主要表現為：
規(guī)劃成果的技術性較強，而圖文的政策性、實用性和規(guī)范化表述不夠，對管理而言剛性不夠、操作困難；對審批方而言過于繁復晦澀，難以評判；
規(guī)劃圖文之間缺乏對應表述，解讀的隨意性較大；
規(guī)劃指標體系設定隨意，不論在數據的獲得上，還是操作、考核上都有相當大的難度，使規(guī)劃目標淪為空談。
在總規(guī)編制中，應該分清城市研究與規(guī)劃編制的差異：前者是基于客觀事實，對城市特征、問題及未來發(fā)展方向進行的研究，講求的是科學性、真實性，但并不是規(guī)劃成果，只是規(guī)劃編制的基礎；規(guī)劃編制則是一項政府工作，需要反映各方利益訴求，是多方博弈達成的共識，而不一定是最理想的技術成果。因此，一個好的規(guī)劃，應該分清這兩個階段各自的特點和工作重點，借用一句話講就是“求真”與“務實”。
3、面對加強空間管控和市場經濟的不確定性雙重屬性，做到剛彈相濟
前者必然要求規(guī)劃在空間發(fā)展的定性、定量、定界三方面更加落實，以便于規(guī)劃操作、目標考核和監(jiān)督檢查；而發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用、以及未來科技進步，又要求在布局和用地管理上，為城市彈性發(fā)展留有余地。這二者之間必須要找到更加合理的平衡點，才能既保證規(guī)劃嚴肅性，又做到實事求是。這就要求在“三生空間”規(guī)劃、城市開發(fā)邊界劃定、四線管控中，既要加強各類底線的研究，又要強化遠景發(fā)展預測。需要探索具有彈性的發(fā)展備用地制度，并將其作為一項公共政策和管理機制，應對發(fā)展中的不確定性。
4、規(guī)劃內容設置與編審督一體化改革要求相結合，做好分層傳導
總規(guī)編什么不但取決于城市的需要，也取決于上級政府審什么、督什么，尤其是各類督查對規(guī)劃建設的影響越來越大。規(guī)劃體系的特點是分層調控，總規(guī)的落實需要縣鎮(zhèn)總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)和專項規(guī)劃分頭完成，而非系于一身。面對加強空間管控的要求，科學準確地把握各層次規(guī)劃的特點，合理定位總體規(guī)劃及其與上下位規(guī)劃的關系，并進一步明確總體規(guī)劃內容和表達深度，才能將總規(guī)瘦身、提高審批效率，與加強管控有機結合在一起，避免給總規(guī)背上沉重的包袱。為此，應進一步明確“戰(zhàn)略規(guī)劃——總體規(guī)劃——詳細規(guī)劃”這一規(guī)劃體系中各自的作用和表達內容，而不能自亂陣腳、迷失方向。
戰(zhàn)略規(guī)劃應以戰(zhàn)略性、前瞻性為主，應對全球化和競爭力提升需要，針對城市發(fā)展瓶頸，謀劃城市發(fā)展定位和戰(zhàn)略布局、行動計劃�？傮w規(guī)劃應作為“戰(zhàn)略管控工具”，確定城市發(fā)展建設的總體目標、布局，管控目標和總量、要求。依托下位法定規(guī)劃（縣鎮(zhèn)總規(guī)、控規(guī)）工具，具體落實總規(guī)要求，并利用多規(guī)融合的信息化平臺實現量化落圖和管控，從而使總規(guī)既具備一定的戰(zhàn)略高度、宏觀把控能力，又不至于過度糾纏于具體定界劃線問題，從而降低部門間協(xié)調難度，提高編制和審查效率。而隨著多規(guī)合一平臺的建立和各層次規(guī)劃的不斷深入，可以期待將來的總規(guī)會建立在更加穩(wěn)定的空間管控基礎上，謀劃新的發(fā)展。
從規(guī)劃督察角度出發(fā)，對總規(guī)的督察應更多地從規(guī)劃依據、政策法規(guī)和落實上位規(guī)劃的符合性上來衡量；對開發(fā)建設符合性的督察，則應以法定控規(guī)為依據，畢竟在控規(guī)層面才能具體定性、定界、定量，才具有監(jiān)管的操作性。如此才能發(fā)揮總規(guī)、控規(guī)各自特長，在系統(tǒng)框架內實現規(guī)劃前瞻性與嚴肅性、強制性的統(tǒng)一。
規(guī)劃分層管控工具優(yōu)化構想
總規(guī)改革的順利推進，必須從梳理上述關系入手，明確上述幾個層面的關系，發(fā)揮規(guī)劃系統(tǒng)中各類規(guī)劃的合力，在此基礎上統(tǒng)籌確定總規(guī)編審內容，精簡上報審批成果，簡化審批程序，提高總規(guī)編審效率，解決好編審督各方關切的問題。如此，才能保證規(guī)劃前瞻性與嚴肅性、強制性的對立統(tǒng)一。
02、隨州總體規(guī)劃改革創(chuàng)新實踐探索
結合剛才的一些認識，談一下我們在隨州總體規(guī)劃改革的實踐探索。
2015年，湖北省政府結合全國形勢，將隨州、宜昌、十堰等幾個城市確定為城鄉(xiāng)總規(guī)改革試點城市。清華同衡有幸承擔了隨州市此輪總體規(guī)劃編制任務，規(guī)劃于2017年10月第一個獲得湖北省政府審批，成為湖北省總體規(guī)劃改革試點的樣本。在工作過程中，我院與隨州市政府、市規(guī)劃院密切合作，在省政府審批部門和住建廳指導下，編審雙方密切配合，多次集體研究制定隨州總規(guī)改革思路和編審方法；在總結隨州樣本基礎上，同步推進湖北省總規(guī)編制審批辦法、信息化管理平臺建設標準等，為湖北省總體規(guī)劃改革提供了鮮活的經驗。
隨州是湖北省內的二級城市，大別山革命老區(qū)，以炎帝故里、編鐘名城、專汽之都而著稱。關于隨州總體規(guī)劃改革的創(chuàng)新實踐，我們做了如下一些探索：
1、緊密結合地方實際、落實中央五大發(fā)展理念的戰(zhàn)略路徑設計
規(guī)劃從長江經濟帶戰(zhàn)略、武漢都市圈發(fā)展態(tài)勢，尤其是隨州市委市政府根據自身“七山兩田一分水”的特點提出的“綠色革命”目標出發(fā)，結合中央提出的五大發(fā)展理念，提出四個策略：生態(tài)固本，綠色發(fā)展；區(qū)域協(xié)同，內外聯(lián)動；壯大中心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；弘揚文化，彰顯特色。在四個策略指引下，實現市域三生空間優(yōu)化布局、產業(yè)發(fā)展轉型、通道建設和全域旅游等的有機結合。
2、研究制定可操作、可考核、可評估的規(guī)劃一張表
在五大發(fā)展理念和四大策略指導下，規(guī)劃按照可考核、可分解、可評估的原則，確定了五大類、18分項，50個具體發(fā)展指標，并區(qū)分為預期性指標和約束性指標。這也是對住建部規(guī)劃改革一張表要求的具體落實。
3、利用多規(guī)合一手段，基于GIS平臺，構建市域“三生空間+廊道”的一張藍圖
規(guī)劃將市域“三生空間”及以交通為主導的“一廊道”進行一體化研究，在此基礎上進行統(tǒng)籌布局。同步建立GIS平臺和規(guī)劃信息系統(tǒng)，在此基礎上形成一張多規(guī)合一的“藍圖”。創(chuàng)新之處是在技術研究的基礎上，確定各類空間要素的管控內容、部門分工和政策要求，而不僅僅是技術性成果，真正實現目標的可監(jiān)控、可操作、有人管。
4、按照底線管控與發(fā)展兼顧的原則，分級劃定城市開發(fā)邊界
劃定城市開發(fā)邊界是加強空間形態(tài)管理的新舉措。我們確定了四個原則：
堅持底線，強化生態(tài)基底約束；
貫徹戰(zhàn)略思維引導，形成合理結構；
協(xié)調需求與可能，合理分配空間資源；
嚴格引依法行政，分級劃定開發(fā)邊界。
在越來越嚴控城市攤大餅式擴張的形勢下，一方面要了解清楚資源家底，另一方面還要加強遠景規(guī)劃研究，對城市未來的空間組織、拓展可能性、周邊聯(lián)動發(fā)展和輻射帶動作用，進行更深入的預測和研究。在兼顧兩方面因素的基礎上，劃定的開發(fā)邊界既為未來形成合理的形態(tài)預留了可能，又限定了盲目擴張，而建設用地與非建設用地之間則形成藍綠交織、人與自然和諧共處的形態(tài)，生態(tài)空間、耕地、河道等則通過四線方式加以控制。
在市域層面分成兩個層次進行劃定。在城市集中建設區(qū)，我們采用“具體”劃定方法，具體劃定邊界，確定面積和管控要求，納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理平臺。對鎮(zhèn)一級體現一級政府一級事權要求，提出“原則”劃定方法，既原則劃定開發(fā)邊界，確定大致面積要求，再由鎮(zhèn)總體規(guī)劃具體劃定，并反饋到管理信息平臺作為管控要求，實現上下合一的一張藍圖。
5、以技術集成的綜合方法，優(yōu)化城市空間布局
優(yōu)化空間布局是城市規(guī)劃的核心工作。隨州總規(guī)在常規(guī)研究基礎上，重點研究了山水格局、古城、文化遺址等與城市的空間關系，開展海綿城市、交通與土地一體化開發(fā)等專題研究，將三維空間設計同步加以考慮，以此為基礎優(yōu)化空間布局，提高用地和空間布局的科學性、合理性和文化性。
6、為了應對發(fā)展不確定性，設計發(fā)展備用地制度
發(fā)展備用地并不是一個新鮮提法。但在過去，它只是作為一項可有可無的技術內容被標畫在總圖上，并沒有政策和法律地位，無法真正轉化為建設用地。
在隨州總規(guī)編制過程中，項目組與省級審批部門共同探討，將發(fā)展備用地（戰(zhàn)略用地）正式納入總規(guī)成果，對其內涵、適用條件、啟動程序、負面清單等進行嚴格約定，使之登堂入室成為一項制度。設置意圖主要是應對社會經濟發(fā)展面臨的不確定性，避免因規(guī)劃設計的約束而造成項目選址有失合理，避免主觀預測的有限性；尊重市場規(guī)律，為城市開發(fā)建設預留一定彈性。在空間布局上，要求必須限定在開發(fā)邊界內，滿足土規(guī)等要求，不占用基本農田及生態(tài)空間。規(guī)模原則控制在規(guī)劃建設用地總量的10%以內，功能控制要求要有一些引導性的功能和約束性的功能，就是雙門檻。
7、創(chuàng)新成果表達形式，加強總體規(guī)劃的政策性、操作性及對下位規(guī)劃傳導作用
針對當前總體規(guī)劃文本重技術、輕政策，重編制，輕管理的現實問題，以面向實施服務管理為導向，全面提升城市總體規(guī)劃文本的政策化表達，在技術性規(guī)定的基礎上補充政策適用環(huán)境和條件。
在文本中，對自由裁量空間、管理工作尺度、調整變更依據、各種修改程序等內容都加以約定。針對總體規(guī)劃重圖式化表達，缺少對圖紙適用條件、實施路徑、應用辦法以及政策內涵的現狀，借鑒單元控規(guī)圖則做法，將傳統(tǒng)的總體規(guī)劃圖紙變?yōu)椤翱傮w規(guī)劃圖則”；在傳統(tǒng)“文本+說明書”的成果基礎上，增加對應文本的條文說明，支撐實施管理部門和各類用戶對總體規(guī)劃圖的解讀和應用。
在加強總規(guī)向下傳導方面，隨州總規(guī)通過圖則對應、單元劃分及管控、三維空間管控設計、四線劃定及控制要求等，對后續(xù)開展單元規(guī)劃、專項規(guī)劃起到更好的宏觀把控作用。
8、結合一級政府一級事權的規(guī)劃實施機制創(chuàng)新
一是明確規(guī)劃實施的機制，對分級劃定城市開發(fā)邊界、劃定城市備用地使用要求和程序、集中建設區(qū)管控要求和調整程序等進行明確規(guī)定，強化總規(guī)強制性內容的落實和剛性傳導，通過各級規(guī)劃，使總體規(guī)劃的強制性內容可分解、可落實、可考核，推進規(guī)劃建設的監(jiān)管相統(tǒng)一。建立審批機關、同級人大、社會公眾的監(jiān)督和聯(lián)動機制。建立城市規(guī)劃管理信息平臺。
9、改進審查內容和程序，提高規(guī)劃審查效率和可批復性
在隨州總規(guī)編制過程中，省住建廳即要求將綱要與成果審查二合一，對審查內容、督查內容等做了較為系統(tǒng)的梳理，在此基礎上提出編審內容適度分離。即按照省、市兩級政府各自管理事權特點，編制送審成果和地方管理成果兩個文件以應對不同的需要。送審成果為《審查要點》，重點把握涉及與國、省發(fā)展戰(zhàn)略對接、城市全局和長遠發(fā)展戰(zhàn)略要求和規(guī)劃強制性內容，明確不能開發(fā)建設的空間，加強相關規(guī)劃之間的銜接，減少對具體建設和具體項目的規(guī)定。推進總體規(guī)劃強制性內容可分解、可落實、可考核，推進規(guī)劃建設監(jiān)管相統(tǒng)一，重點推進圖文對應，加強“一張圖”和“一張表”的管控。
審查要點
在審批程序上，突出技術審查和行政審查重點的差異：技術審查主要關注規(guī)劃的技術性、科學性、合理性，并由省編審中心負責技術內容校核把關，專家評審進行宏觀把握；行政審查則主要關注政策性、合法性、規(guī)范化和操作性。
以上是一些關于總規(guī)改革我的思考和探索，最后還是希望能夠把編、審、督一體化、政府事權和公眾參與，以及全程監(jiān)督能夠更有機的結合在一起。
作者：張險峰，北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司總工程師
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