皮定均：網(wǎng)格化城市管理理論初探之二--實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的重要途徑
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2017/12/8 6:27:32
來源： 全國(guó)勘察設(shè)計(jì)信息網(wǎng)
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黨的十九大明確提出：到2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)�！仨殘�(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法’。從目前我國(guó)法治建設(shè)的狀況來看，不知法，不懂法，不守法的情況還相當(dāng)普遍，要在不到20年的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的目標(biāo)任務(wù)十分艱巨，急需探索法治建設(shè)的有效途徑。
網(wǎng)格化城市管理及其發(fā)展的十三年的實(shí)踐證明：網(wǎng)格化是一個(gè)以數(shù)據(jù)為支撐的閉環(huán)的法律法規(guī)落實(shí)系統(tǒng)，它的發(fā)展和完善有效地促進(jìn)了相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)。
從對(duì)廣義的城市管理的相關(guān)法律法規(guī)分析中可以發(fā)現(xiàn)：法定的落實(shí)法律法規(guī)的主體包括兩個(gè)部分：直接責(zé)任主體和非直接責(zé)任主體。非直接責(zé)任主體又分為：管理主體、執(zhí)法主體和監(jiān)督主體。下面以《北京市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》、《北京市消防條例》等法律法規(guī)為例，說明這兩類責(zé)任主體是誰(shuí)，它的法律依據(jù)是什么。
第一、落實(shí)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體
《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第三章市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任第二十一條本市實(shí)行市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制度。單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)做好市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生工作。市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)是指單位和個(gè)人所有、使用或者管理的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施、場(chǎng)所及其一定范圍內(nèi)的區(qū)域。第二十二條市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人的確定原則是：建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施、場(chǎng)所由所有權(quán)人負(fù)責(zé)；所有權(quán)人、管理人、使用人之間約定管理責(zé)任的，由約定的責(zé)任人負(fù)責(zé)。
《北京市消防條例》第一章總則第二條本市行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位及個(gè)人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。
國(guó)務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二條在中華人民共和國(guó)城市內(nèi)，一切單位和個(gè)人都必須遵守本條例。
根據(jù)以上法規(guī)的相關(guān)條款可以看出，落實(shí)法規(guī)的直接責(zé)任主體是單位和市民，其他城市管理方面的法律法規(guī)也有相關(guān)的表述，這里不在一一贅述。
因此，按照法律法規(guī)的規(guī)定，落實(shí)城市管理方面的相關(guān)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體是單位和市民。
第二、落實(shí)法律法規(guī)的非直接責(zé)任主體
1、管理主體
《北京市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》第四條市市政管理行政部門主管本市市容環(huán)境衛(wèi)生工作，負(fù)責(zé)本條例的組織實(shí)施。區(qū)、縣市政管理行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生管理工作。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處負(fù)責(zé)本轄區(qū)的市容環(huán)境衛(wèi)生管理工作。第八條本市提倡和鼓勵(lì)居（村）民委員會(huì)組織居（村）民制定維護(hù)市容環(huán)境衛(wèi)生的公約，動(dòng)員居（村）民積極參加市容環(huán)境衛(wèi)生治理工作，創(chuàng)建整潔、優(yōu)美、文明的環(huán)境。
《北京市消防條例》第五條市和區(qū)、縣公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。公安派出所依照國(guó)家和本市的規(guī)定，開展日常消防監(jiān)督檢查，依法處理消防安全違法行為，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)落實(shí)消防安全措施。第二章消防安全責(zé)任第九條……鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和上級(jí)人民政府的部署，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本轄區(qū)的消防安全工作；建立消防安全管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)政府部門的消防監(jiān)督管理工作，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)履行各自的消防安全職責(zé)。第十一條居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確定消防安全管理人，組織居民、村民制定防火安全公約，開展消防宣傳教育，根據(jù)需要建立志愿消防隊(duì)，建立消防安全聯(lián)防制度。第五章消防組織第五十七條鼓勵(lì)單位和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)建立志愿消防隊(duì)等多種形式的消防組織，開展群眾性自防自救工作。
《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。第三條居委會(huì)的任務(wù)；（四）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；（五）協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作。
《中華人民共和國(guó)憲法》第五條中國(guó)人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。第一百一十一條城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。以上法律條款規(guī)定了社區(qū)自我管理和協(xié)助政府管理的法定責(zé)任，同時(shí)，也明確了社區(qū)自我管理和協(xié)助政府管理的主要內(nèi)容是：促進(jìn)各項(xiàng)法律法規(guī)在本社區(qū)。
由此可見，管理主體包括三個(gè)部分：
A,北京市市政市容管理委員會(huì)及各區(qū)、縣市政市容管理委員會(huì)。（消防安全方面是：北京市公安消防總隊(duì)及各區(qū)縣公安消防支隊(duì)和派出所）
B，街道辦事處，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。
C，社區(qū)，行政村。
后兩類管理主體負(fù)責(zé)本區(qū)域法律法規(guī)的具體落實(shí)工作。
2、 執(zhí)法主體
《北京市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》第十條本市城市管理綜合執(zhí)法部門按照授權(quán)的范圍，依法對(duì)本條例規(guī)定的市容環(huán)境衛(wèi)生違法行為實(shí)施行政處罰。
由此可見，在市容和環(huán)境衛(wèi)生方面執(zhí)法主體是市、區(qū)兩級(jí)城市管理監(jiān)察局（一些城市通常稱其為城管執(zhí)法局）；在消防安全方面，執(zhí)法主體是北京市公安消防總隊(duì)、各區(qū)縣公安消防支隊(duì)及派出所（法律依據(jù)略）
3、監(jiān)督主體
根據(jù)北京市編委下發(fā)的文件，北京市六個(gè)主城區(qū)2005年就成立了城市管理監(jiān)督指揮中心，負(fù)責(zé)城市管理法律法規(guī)落實(shí)情況的監(jiān)督工作，其他開展數(shù)字化城市管理工作的城市也都類似地成立了城市管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
雖然城市管理監(jiān)督指揮中心不是法律法規(guī)直接明確的監(jiān)督主體。但是，各級(jí)政府的編委有法定的設(shè)立政府部門的責(zé)任，因此，監(jiān)督指揮中心的設(shè)立是合法的。
由此可見，監(jiān)督主體是各級(jí)政府的城市管理監(jiān)督指揮中心，是依法確定的監(jiān)督主體。
2004年北京市東城區(qū)建立了全國(guó)第一個(gè)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)，它的核心內(nèi)容就是成立直接向區(qū)政府負(fù)責(zé)的城市管理監(jiān)督指揮中心，負(fù)責(zé)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段和閉環(huán)的管理方式，通過天天及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市管理中的問題（絕大多數(shù)都是單位或者市民沒有遵守相關(guān)法律法規(guī)或者沒有按照法律法規(guī)的要求履行責(zé)任造成的）、派遣到相關(guān)責(zé)任主體，責(zé)任主體處置完畢回復(fù)后復(fù)查核實(shí)形成考核評(píng)價(jià)結(jié)果，并有效地運(yùn)用結(jié)果，監(jiān)督街道辦事處和城管執(zhí)法局履行法定職責(zé)、從而推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)落實(shí)。這個(gè)系統(tǒng)在政府內(nèi)部構(gòu)建了管理、執(zhí)法和監(jiān)督三者相互聯(lián)系相互制約體制，有效提升了政府城市管理的效率。但是，東城區(qū)當(dāng)時(shí)沒有把落實(shí)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體納入進(jìn)去，東城區(qū)是國(guó)家的核心區(qū)，政府力量是其他城市（區(qū)）的幾倍至十幾倍，因此，這種改革是符合東城區(qū)實(shí)際的，而且改革都是漸進(jìn)式的。
其他城市（區(qū)）在推進(jìn)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)的過程中，就遇到了監(jiān)督指揮中心發(fā)現(xiàn)問題相對(duì)容易，政府的處置力量相對(duì)不足矛盾。于是，部分城市（區(qū)）開始探索將落實(shí)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體納入網(wǎng)格化系統(tǒng)的過程。例如：深圳市將“門前三包”責(zé)任單位納入系統(tǒng)；北京市朝陽(yáng)區(qū)將八萬(wàn)多社會(huì)單位遵守相關(guān)法律法規(guī)的情況和部分居民遵守公共場(chǎng)合相關(guān)法律法規(guī)的情況（共涉及267法律法規(guī)）的情況納入系統(tǒng)，采取網(wǎng)格化的方式進(jìn)行閉環(huán)的監(jiān)督評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)單位和市民有違法行為時(shí)，先將案件派至街鄉(xiāng)（有的直接派發(fā)至社區(qū)或者行政村），由街鄉(xiāng)、社區(qū)行政村督促整改，拒絕整改或者反復(fù)出現(xiàn)的，將案件轉(zhuǎn)派至相關(guān)執(zhí)法部門予以處罰。監(jiān)督評(píng)價(jià)的結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和區(qū)、街、社區(qū)三層互聯(lián)的大屏公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。有效地提升了單位和市民遵守相關(guān)法律法規(guī)的意識(shí)，促進(jìn)了法律法規(guī)的落實(shí)。
北京市朝陽(yáng)區(qū)還在總結(jié)部分社區(qū)、行政村先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開展了共治+網(wǎng)格化的試點(diǎn)工作，即：社區(qū)通過成立城市管理等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，把單位和部分市民組織起來，采取網(wǎng)格化的運(yùn)行方式按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行互檢互查，發(fā)現(xiàn)問題現(xiàn)場(chǎng)督促整改，整改無效的系統(tǒng)自動(dòng)派發(fā)至街道辦事處，街道辦事處督促整改無效的，系統(tǒng)自動(dòng)派發(fā)至相關(guān)執(zhí)法部門處罰，拒絕繳納罰款的系統(tǒng)啟動(dòng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序，由法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，還建立了再監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，有效地提升了社區(qū)行政村依法進(jìn)行自我管理的能力，大大提高了網(wǎng)格化系統(tǒng)的處置能力。運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：80%左右的案件是社區(qū)行政村通過自我管理的方式解決的；15%左右是街鄉(xiāng)解決的；2-3%是執(zhí)法部門解決的。實(shí)踐證明：共治+網(wǎng)格化的方式是提升網(wǎng)格化系統(tǒng)處置能力，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)落實(shí)的重要途徑。
按照中央文件精神，全國(guó)縣級(jí)以上城市都在2017年底建成數(shù)字化城市管理（東城區(qū)叫網(wǎng)格化城市管理，后住建部改稱數(shù)字化城市管理）平臺(tái)，如果各個(gè)城市都能夠按照網(wǎng)格化的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行體系建設(shè)并逐步發(fā)展完善這套運(yùn)行系統(tǒng)，那么，在社會(huì)管理領(lǐng)域方面的法律法規(guī)就會(huì)逐步得到有效落實(shí)。這對(duì)于建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)具有十分重要的意義。
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